市县国企怎样理解三中全会深化改革？看临沂“城投变产投”做法

【李想集锦】(311) | 市县国企怎样理解三中全会深化改革?看临沂“城投变产投”做法

党的二十届三中全会《决定》提出，“加快地方融资平台改革转型”。在山东临沂发现城投变产投做法，觉得有启发，值得一说。

国企改革有中央、省、市和县级四个层次，目前最明确的是中央企业，最需要明确的是县办企业。而中国国企改革最难的是市县。市县级国企是在基层财政不足的背景下成立的。目前，地方城投平台公司债估计在70万亿左右，庞大债务压力，急需找出破解之策。负债与改革与发展同时，实为不易。

李锦认为《决定》提出三个集中，而“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中”，人们注意得不够，极少有文章说的。而临沂城发集团对关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域守住本分，毫不动摇，以“3十1”投资思路，表明城投变产投的发展方向。他们“迎难而上、加压奋进”，在减少“失血”，适当“换血”，强化“造血”过程中，重视对国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域的投入，重视市场开发与新质生产力发展，进行业务重塑，推动城投时代向产投时代的转变，表明对三中全会精神国有企业的功能使命与结构调整的响应。

李锦前几天在临沂授课期间，对临沂市国资改革发展进行实地调研与剖析，并借此机会对市县级国企改革城“投变产投”问题表达看法。以下为李锦“从临沂城发集团投资思路看市县国企改革趋向——在临沂市调查国企‘城投变产投’的转型”原文。

——编者按

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8月13日。在会场上，李锦与临沂市国资委主任韩冬梅(左一)，临沂城发集团董事长李炜交流。

临沂市国资委与临沂城发集团请我来讲三中全会精神与国企改革。我注意调研，以加强针对性。对临沂城发集团的新做法做了调查，讲课时能联系实际。

现在，国企改革有四个层次：中央企业、省级企业、市级企业和县级企业。中央文件对中央企业讲得多，对市县级国企，说得少。而市县国企搞改革，是一道难题，值得关注。因为中国14亿人大多在省地县乡镇，全国的市县城投类国企公司有数万家。一旦市区县级城投的转型问题得不到有效解决，不仅关系到市县级城投公司自身的生存发展，还关系到县域经济、城乡融合、乡村振兴等全面发展，甚至关系到我国整体的经济结构转型、产业振兴、系统性风险防范、共同富裕等。

国有企业的改革在市县这两级怎么搞?这是不应该被遗忘的角落，甚至是更值得高度重视的。地方城投平台公司一直是国企改革的最难啃的一块骨头。截至2023年12月末，我国地方政府债约40万亿，地方城投平台公司债估计在70万亿左右，若再加上隐性债务可能已经远远超过100万亿负债总额，如此庞大的债务和相应的利息支出将是我国地方经济潜在的金融风险，犹如横亘眼前的“地雷”。在地方政府债务持续保持高位的形势下，作为地方融资载体的城投公司面临如何转型化债，面临严峻考验。而此时城投公司的发展更须精心谋划。

临沂城发集团原来是房地产开发公司，是城投公司的一种。前一阶段转型为城市服务经营商，最近又进一步由城投转型为“产投”。我发现临沂城发公司抓住机遇，主动作为，从李炜提出“3+1”投资思路里，感受到临沂市委提出城投变产投”思路的落实，临沂市国资工作在国家发展和改革的大变局中找准定位，进行结构调整实现高质量转型，值得好好说一说。

市县级国企要重视三中全会三段话，2029年前做好一件事

城发集团董事长李炜与我讲起城发公司的改革，也是围绕产业进行结构调整。他考虑了一些思路，重点在经济布局和结构调整。他希望我能指点，我则想听听他们的见解。

我问，你们学习三中全会精神，重点考虑什么问题?

他说，就是按照总书记在三中全会的要求，先抓结构调整，更重视对公益性的功能定位。中央讲的三个集中，第一个国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是大央企大国企的事情。我们市县重点是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中。第三条向前瞻性、战略性新兴产业集中，我们也做了，在罗庄成立新质生产力园区。

我说，对呀，三中全会的主题是中国式现代化，主线是结构调整。二十届三中全会《决定》在国企改革、城投转型、数据要素、新质生产力、绿色低碳、地方债务管理等方面对城投公司改革均有涉及。然而要围绕中国式现代化这个主题，围绕一条主线，对经济布局和结构的调整，按2029年前完成本决定主要任务，在2024年后的几年，将形成一个新的国有经济布局为主线的国企改革潮流，这对中国现代化进程将起强力的推动作用。

我们在交流时认为，学习三中全会精神，市县一级特别要重视三段话。

第一段话，是推进国有经济布局优化和结构调整。在22123字的《决定》中，企业改革排在经济发展的第一条，长达791字，是最长的段落之一。而习近平总书记关于《决定》的说明讲国企改革的内容陈述，只讲的一句话是：

着眼增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大。

耐人思考的是，“增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整”，前一句是“增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”，后一句是“推动国有资本和国有企业做强做优做大”。这个具有纲领性语言的装配方式，是一种新的逻辑结构。这种空前的逻辑结构，给人以巨大的想象，可以断定，结构调整将是进一步全面深化改革最大动作。-

第二段话，是《决定》提出的国企功能：

推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性、战略性新兴产业集中。

第三段话，是《决定》在对地方政府债务管理进行定调，明确提出的：

完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。

这句话，彰显了中央对推进城投公司改革转型、防范化解债务风险的决心。这句话，是专门讲的地方融资平台改革转型，很多人没有注意。

一个主题，一个主线，一个目标，一个功能任务，一个难点，这是市县国有企业学习三中全会时必须掌握的改革内容。对于市县级国企重点是主线，就是结构调整，就是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，就是要重视地方融资平台改革转型。

二十届三中全会审议通过的《决定》是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。地方政府和城投公司都应高度重视，需要深入学习领会并贯彻落实《决定》的指示方向，寻找发展机遇，明确若干改革方向和重点任务。

我们在吃晚饭时交流学习三中全会的体会，这是我们认识三中全会关于市县国企改革内容的核心，是属于灵魂的东西。

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城投公司的发展思路如果不换是死路一条

在国企改革领域有个奇怪的现象，国资委对市县一级的国企改革，极少有专门的文件，倒是财政金融、税务、发改等部门常发相关的文件。从实际情况看，市县一级的企业管理，政府的块块管理而甚于国资委的条条管理。

这种局面形成的原因是复杂的。城投公司包括建设开发公司、投资控股公司、投资开发公司、投资发展公司、国有资产运营公司、建设投资公司等综合性的投资公司。由于城投公司是由地方政府注资设立，因此承担着大量的基础设施建设的任务，负担着巨额债务，因此城投公司具有政策性、社会性和经济属性三大特点。其中，对待关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域，国务院国资委重视得并不够，中央企业常常是从社会责任角度重视，认识也远远不到位。而地方政府与国资委是直接面对这些事情。深层原因是财权与事权不对等，造成地方政府不得不依赖城投公司的局面。这牵涉到宏观治理与财税改革的问题。很多话，国资委也不好说，也没法管。

我们知道，中国城市化建设，无论是摩天高楼还是污水井盖，都有城投公司在发挥作用。近十多年来，我国城市化进程稳步前行，我国城投公司随之快速发展。这是积极的一面，必须要看到。

再说存在问题的一面。城投公司的根子是1994年的财税制度改革。那次改革，我曾经跟随中央领导调研，是深知其过程的。这场变革造成地方政府财权和事权之间的不平衡。分税制改革后，财权上移、责任下放，“中央请客地方买单”的现象大量存在，造成地方政府的财权和事权不匹配，地方为了寻找发展出路，开始大规模组建政府融资平台，在举债发展的过程中积累了隐性债务风险。我国有2800多个区县级行政单位，是我国经济社会全面发展的重要组成单元。很多事情要基层办，没有钱办事不行。于是城投公司便出来了。

相比市级城投而言，区县级城投迎来爆发式增长，大致在2008年前后，特别是2008年全球金融危机爆发后，为了配合国家“4万亿投资计划”，人民银行、银保监会发布银发〔2009〕92号文，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这期间，一方面是出于稳定经济、对冲风险的需要，另一方面是为了地方主政领导政绩的需要，关于平台公司的设立、政府融资规模等指标甚至被纳入部分地方官员的考核当中。自此，区县级城投公司如雨后春笋般涌现，成为区县级基建的主力军和融资的主抓手。

在成立区县级城投公司的过程中，大多是粗放式地从财政、发改、住建、金融甚至其他委办局调派三五个人就组建成了经营管理团队，然后由财政随便出个资(包括各种公益性资产)，再到工商注册下，××城投就在各地成立了。从组建的过程来看，区县级城投就像个地方政府的机关部门，受行政式管理。在实际运作过程中，区县级城投依托政府的背书，去金融机构融资，承担了代替地方财政的具体，被行业俗称“第二财政”。

2014年是一个转折点。城投公司在隐性债务严格监管政策下，面对生存环境、政企关系、运作模式、管理方式等方面发生的深刻变化。城投公司日子过得很难受，问题越来越多。在一轮接一轮的信贷放量增加中，地方政府财政紧张，只能向银行借钱，靠大量负债“保增长”;然而地方政府与银行是“一个愿打，一个愿挨”。银行贷款冲动也异常强烈，拼命往政府项目和国企项目上靠，缺乏必要的风险评估。这种风险在聚焦之中。据报道，长三角某个市城建融资平台注册资金不足1亿，但每年贷款建设规模却高达几十亿元，地方政府过度信贷举债的财政风险正快速转化为银行金融风险。在东部地区，一个县城负债100个亿是少的，1000个亿也是有的。而这种负债，多由城投公司背着。

可以看到，金融资源的流向不够合理，出现畸形配置，大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业。地方政府从事的融资项目多为基建设施，其盈利往往取决于地价与楼市的攀升。这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，使得地方政府现在面临巨额融资坏账。对银行而言，信贷是放出去了，但这些项目中有些收益不够乐观，偿还能力不强，贷款质量风险也日益凸显。这就使得市县国企改革异常艰难。只能原则上执行国务院国资委的改革部署，更多的要靠自己摸索。不是国资委不肯管，而是没办法管。这就逼得市县政府出面抓这件事情。

出人意料的是，我看到临沂市委书记任刚在国企高质量发展大会上的5讲话，他提出以城投为产投的思路。一个市委书记对国资的讲话，自然与国资委主任的国资讲话不一样，是另一种风格。

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李锦在临沂城发应急服务集团调研

目前，多数城投公司面临的问题与困境

其实，临沂的国资国企以城投为产投的转型是特定背景下出现的。是一种突围。

什么“围”，就是围困之“围”。目前，整个中国的市县国企似乎都进入一座“围城”。

目前，区县级城投因地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，在城投行业中普遍处于发展的低水平阶段。很多企业生存也困难，亏损企业多占50%左右，改革发展更加困难。认识这些困难，是我们认识国企改革的基础。

(一)项目多、资金紧，运行压力巨大

现阶段，中小城市城投公司以基础设施投资为主，主要投向公益性、准公益性业务，需要通过大量融资来维持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企业负债率增高，经营性现金流压力大，投资回报率不高。而现阶段，政府的支持力度也大不如前。因此，一些城投公司如果资产负债率相对较高，那么其就会陷入拆东墙、补西墙的恶性循环。此外，城投公司一直是城市基础建设的中坚力量，随着土地相关政策变化，其已经在土地一级市场中慢慢消失，基本造血功能已无法实现。一旦城投公司经营不善，效益不好，无疑会增加其偿债压力，资金风险隐患会逐步暴露出来，如果市场主体作用无法发挥出来，那么其稳健经营以及长远发展必然会受到制约。

(二)公司定位与职责不清晰公司队伍庞大

地方政府为推动区域经济发展，会设立多种地方城投平台公司，涉及市级、县区级以及不同业务领域。这些公司虽名为企业，但兼具政府职能和市场化特性，涉及财政、融资和资金进出等方面。其发展定位和职责往往不够明确，存在交叉现象区县级政府因其辖区人口较少、面积较小、经济发展水平较低，同时掌握的资产资源普遍较少等因素，致使县级政府融资平台的资产规模普遍较小。东中部的区县城公司资产规模一般处于100亿元到300亿元之间，中西部或欠发达地区的资产规模大都低于100亿元。当然了，不乏有些区县级城投公司通过整合后资产规模也能达到500亿元甚至上千亿。同地市级城投公司类似，区县级城投公司的资产也存在虚胖的现象，公益性资产仍占着较大比重，有效资产十分有限。比如，资产构成中大量充斥着储备土地、无证房产、市政道路等公益性基础设施等，还包含了公益林、集体资产等，资产类型五花八门，但都无效。一个公司下属几十家乃至上百家企业，且公司管理层级过多。很多集团公司下又有大量的多级子公司，后来还要加上行政事业单位所属企业脱钩改制后并入的公司，最终造成了目前公司管理层级繁多和组织机构臃肿的局面。在运行期间存在分布零散化、规模小型化、实力薄弱化、竞争同质化等诸多问题，

(三)重建设、轻运营，缺乏造血功能

针对自体经营业务，有的中小城市城投公司并没有进行深度开发，而是仅仅发挥政府赋予的投融资职能，业务类型略显单一，没有深入思考更进一步的滚动式经营措施。此外，项目融资方案一旦落实，有的中小城市城投公司对于后续的运行状况并不会过多关注，更不用说对项目展开追踪等一系列延伸管理工作，导致企业缺乏良性发展的有利条件。分析其利润空间十分有限的原因，可以发现，一部分原因在于城投公司侧重项目前期融资工作，对于项目如何运营以及项目盈利多少并没有展开深入分析和挖掘，另一部分原因在于城投公司自身局限性，尤其是涉及政府代建项目时，城投公司认为自身职责主要在于投融资方案，对于相关产业和业务未给予过多关注，在一定程度上也会限制城投公司发展空间，导致资金流动性受限，资金使用率不能达到预期，企业难以实现可持续发展。同时，受限于城投公司主要从事城市基础设施建设等非经营性项目的性质及角色定位，大部分城投公司盈利能力较弱，缺少利润来源点，缺乏经营性项目，收入来源较少，业务利润率不高，再加上高额的财务成本负担，导致城投公司净资产收益率普遍较低，部分公司实际净利润甚至处于亏损状态。收入与支出的长期不平衡，导致城投公司造血能力低下，难以实现良性循环发展。

(四)缺乏优质资产，经营性业务较少

地方城投平台公司目前的资产主要由政府划拨构成，包括股权、债权和公益性资产等，但其中依然存在不少的问题，例如一些不优质的股权无法带来任何收益、部分债权涉及资金的回收困难、以及有些公益性相关的资产产权不清等。这些资产虽能扩大财务报表规模，但对公司的实际利益贡献有限。公司业务以政府主导的公益性项目为主，经营性业务相对较少，盈利能力不足，可持续经营能力不强。

(五)债务规模过大，存在隐患

地方城投平台公司因为缺乏自身造血能力，又要满足地方政府基建需求，只有大额举债。基建项目投资大、周期长，名义上的PPP项目实质上仍依赖借款，导致偿债资产与负债比例失衡。债务偿还渠道较单一，财务费用压力大，为了偿还本金只能借新还旧，如果银行等金融机构停止放贷随时可能引发资金链断裂。同时，城投公司还和政府有关部门、其他企业存在较多的资金拆借和担保行为，债务和担保链的延长增加了区域城投公司的或有负债风险。

(六)缺乏合理规划，盲目扩大投资仍然在继续

部分地方城投平台公司为了迅速扩大自身规模，在缺乏合理规划的情况下盲目进行投资。对所涉及的行业领域可能也是完全陌生的，在这样的情况下，公司对投资对象、投资方式、投资风险以及自身资源匹配度等方面很难有一个深入并且专业的评估，进而做出的投资决策是不科学的，容易引发一系列的投资风险和经营风险。

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从任刚“城投转产投”思路看市县级国企改革新纲领

考虑城投公司有两个方位，也就是两个座标系。

一个是地方国有企业将被划分为三类。去年底，国务院下发“35号文”，文件明确了在未来地方政府融资平台按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业，并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。这是首次提出。

一个是地方国有企业将扩大功能。政策性指的是城投公司都是由我国地方政府和财政部门出资设立，部分城投公司是由政策性银行所属的国开基金或农发基金等，通过明股实债的方法持有部分出资。履行了大部分由地方财政出资以外的出资和投资行为，由此可以看出城投公司具有十分浓厚的政策性特点。社会性指的是城投公司承担着基础设施建设和土地整理开发两大建设职能，能够改善社会生活环境，为人民群众提供更多的便利，同时还能实现招商引资的需要。特别是土地整理开发能够为招商引资奠定良好的基础，老城区进行拆迁安置保障房等建设为房地产开发供应了土地资源，对于城市的发展具有重要意义。城投公司的职能实质就是为了社会的发展，因此具有社会属性。城投公司的经济属性指的是对于国家政策发展的需要，城投公司承担了大量社会性工作以后背负了巨额的债务。财政力量有限，基础社会建设和土地开发整理必须依靠城投公司，城投公司通过银行、融资、依托和资本市场进行了大量的融资，形成了巨大的债务，这实际上就是一种经济行为。

在临沂做报告的前一天晚上，我备课时看了总书记的讲话，把临沂市委书记任刚关于国企高质量会议上的讲话看了一遍，还有在年底干部考核会议上的讲话。又把临沂城发公司董事长李炜最近的十多次讲话都找出来分析。渐渐地看出临沂市国资委的改革路子。2023年，临沂市国企资产总额达到7548亿元，是2020年的5.2倍，营业总收入841亿元，是2020年的5.3倍。这个摊子很大，近几年增长速度也是快的。他们根据实际情况进行结构调整的思路。在上面市县国企改革没有明确的文件和具体措施的情况下，他们走出一条“城投转产投”的新路。

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我看到任刚讲话的两个核心段落：

“发挥国有企业的功能作用，服务全市经济社会发展，是我市国有企业的主要定位，当前，全市国企已经由规模扩张阶段转入结构调整阶段，主要矛盾已经转换为服务社会发展的更高要求和服务能力不足之间的矛盾。

深入贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，认识落实全省国企高质量发展大会精神，以中国特色国有企业现代公司治理为目标，以深化改革为动力，以城投转产投为方向，着力提供自身价值创造能力和服务发展能力，不断推动国有资本做强做优做大，努力为现代化强市建设贡献更大国企力量”。

任刚书记对临沂城投公司“城投转产投”的思路是值得重视的，是符合实际情况的。在“一揽子化债”背景下，地方一边忙着化解债务存量，另一边要严防债务新增。35号文控融资，47号文停基建，14号文打补丁，3899名单直接勒住大部分城投公司融资的脖子。通过近一年来一系列监管动作和政策形势变化，可以看出城投公司的融资环境愈发趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。在此般艰难时刻，地方政府和城投公司再次达成默契——通过城投公司的产业化转型，从而突破融资“瓶颈”、获得高等级信用评级，讲好“股权财政”故事。任刚城投转产投的思路，是突破困境的一种纲领性思路。直接给城投公司的产业化认定进行“画像”，规定任务。通过国有资产资源的盘活、挖掘甚至创新性包装，以及业务和利润的重构，优化重组“老城投”实现产业化转型，似乎已成为地方政府和城投公司这个“命运共同体”寻求突围的“不二法门”。

中央出台了“47号文”和“14号文”。相关文件的精神，可以理解为依靠基建拉动城市发展的模式不可持续，地方政府亟需挖掘产业红利，通过“股权财政”来弥补“土地财政”的亏空。伴随着城市发展模式的变化，城投公司也需要从开发建设主体，转变为城市综合运营服务提供商和产业投资运营商，这都要求城投公司实现产业化转型。这一思路完美契合了城投公司在产业化转型面临的有效资产不足、收入不足等问题。城投公司需在地方政府高位推动下打造“四资”循环体系，充分整合和利用好城市资源、国有资产和政府资金，着力打造满足“335”指标和高评级要求的新城投公司，形成“财政性资金+国企融资”在保民生、促发展、化风险中的两大支撑。

土地财政一定要转向股权财政和产业财政。而城投类的企业，下一步从开发建设为主体，要逐步转变为城市综合运营服务提供商和产业投资的运营商，这个转变，是大势所趋，目的就是逐步摆脱地方财政的补贴，走向市场，作为经营的主体。

任刚“城投转产投”思路的提出与化解债务风险是有关的。近年来，地方政府债务化解逐步成为中央和市场关注的重点。2024年3月政府工作报告明确提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险;建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。任刚“城投转产投”思路的提出目的，除了剥离政府融资职能外，还要实现自身造血盈利能力。城投转型的优势在于本身的国资背景和大量可运营的资产。在城市运营、金融控股和产业投资三大方向转型最有成功的可能。

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从李炜“3+1”思路看市县级国企功能性改革的推进

李炜董事长向我介绍转变为城市综合运营服务提供商和产业投资运营商。他们有个“3+1”工程，是任刚城投转产投的思路的落实。也是城市综合运营服务提供商思路的落实。

第一项投资是以公益事业为主。一是建立了沂河宾馆，是山东省除山东大厦以外，第二家营业额最高、最赚钱的宾馆。宾馆具有服务行业的特点，是服务临沂大城市的功能。二是他们的城市热电的供应。三是他们的物业成为临沂最大的企业。四是他们还有一个应急服务公司。临沂应急服务公司有几百家的应急服务在这里搞技术培训，一个新的应急产业链开始在琢磨形成之中。这一大摊子事情都属于社会服务和国计民生的事情。我专门去地处河东的应急服务公司看了一下，董事长魏宗敬很有信心。

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李锦听说临沂城发国企有个应急公司，觉得与二十届三中全会上提及的“应急“功能很是吻合，专程到这个新生事物去调研。

第二项是响应黄河流域协同发展的国家战略，在甘肃省敦煌和酒泉开矿。深挖“甘肃”“临沂”两大区域潜力，聚焦矿产资源注入和深加工项目延伸，以供应链带动产业链。深化走出去外拓市场，积极推进拓展敦煌市及阿克塞县的金矿、铜矿、铌钽矿等矿产，目前5个矿。这件事情属于中西部结合，是黄河流域的协同发展，响应国家战略，山东和甘肃对口援助。是国企响应国家战略的表现。作为地方性的国有企业，城投企业的业务转型需要在服务国家战略和服务地方政府经济社会发展两条主线上，综合考虑区域资源禀赋以及产业发展两个维度的内容。

第三项是，他们在罗庄区搞了新质生产服务园。把开发区和新质生产力在电子产业、汽车技术行业，都着手做了很多的事情。在罗庄做新质产业园，一些瞪羚企业、独角兽企业，可以通过股权投资，通过基金进入进去，因发展得很快，上市的时候，就可以获得溢价。

还有一项，是投向物流和贸易。临沂是大市场，城发集团把制造业和物流服务业深度融合，这正是解决高质量发展的新思路。英国的服务业占收入的30%，美国占20%，中国则占12%，而12%中的5%属于生活类，真正的制造业和生产相联系的服务业只占7%，这个空间很大。其实，义乌商城的市场、电商、物流都是国企主导的，城发集团如果在临沂大物流中发挥国企的资源整合作用，促进商城转型升级加力提速，是有必要的。

李炜这个“3+1”，是四件事情，多属于“三个集中”范围之内。有的在做了，有的正在实施，能够看出“城投转产投”的思路在落实。

难能可贵的是，临沂城发没有忘记自己的核心功能。李炜告诉我，任刚书记讲了，城市的国计民生和公共服务事业，国企不能不做。前几年他们不赚钱，确实负债，但是慢慢他们就恢复过来了。比如说，他们的物流在东关的棚户区改造项目是临沂市人口最多、面积最大的棚户区改造项目，开始是民营企业承包的物业，污水横流也不治理。房产证问题没有解决，手续办不下来。群众提了很多意见，他们投资了1000多万解决环保问题。排查出6000多个问题，这里曾经的群众上访，甚至跑到北京去。也有拦住干部的车，拦在大门口，出现恶性上访事件，最后还是国企把问题解决，成为全省标准化小区示范点。

这件事情，值得一说。我记得刚开始的改革，1981年，撒切尔夫人是从供热开始改革的。当时中国的混改流行说法，从优势条件最容易取得成效的地方进行改革。撒切尔的改革开始确实是成功的，但是搞了30年，最后成了议会上很热闹的一件事情。就是资金不断地涨价，热气管几十年不维修，发生多起爆炸事件，最后不得不收回国有。英国的失败在中国也多处出现，临沂东关的小区也是这样，最后还是国企出面。公益性事业，就得国企来干。

我到东关调研，一进社区，看到的是物业服务“三公开”公示栏，每一项开支是多少?让群众心里有数。第二件事情从十个方面制定了制度，形成了制度体系。看到他们的“码上办”，扫码以后马上就能为群众办事。后来，这个小区房价上涨了两三千块，成了临沂市物业协会的会长单位，也成了临沂市大的物业集团。国企开始不赚钱，后来用市场化经营的方式，群众满意了再赚钱。物业中心的事情说明了这些事情还要国企来干，供水、供电、供暖、供气、供热，这些事情还是不能市场化，还是由国企干，更让人更放心。

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临沂城发应急公司董事长魏宗敬陪同李锦调研。

前些年，国企都去搞多元化了，一个企业有三五个、七八个产业，听说现在山东省规定每个市只许有五家城投类国企，每个县不超过三家，这是一条硬杠子。实在是因为城投公司发展越来越多，负担越来越重。

临沂城发集团摊子也很大，有股份的企业几十家。现在的“3+1”工程是体现了三中全会经济结构调整产业。

李炜到临沂城发董事长位置上才一年多时间，好多想法还没有铺开。我让找来李炜上任后的13次讲话，一页一页地看过去。从九间棚村看到沂河宾馆，一路看了两个小时。可以发现他走过六步。

第一步，搞调研，摸家底，全面清查国有资产资源。

第二步，理规划，系好企业长远发展的第一粒“扣子”。

第三步，抓收入，以资产资源换可持续“造血能力”。

第四步，强管理，用制度体系支撑业务提质增效。

第五步，聚人才，抓住高质量发展的“第一资源”。

第六步，建生态，以“城投转产投”思维构建发展生态圈。

显然，临沂城发按照“城投转产投”思路，开新局，迈新步。

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李锦在临沂城发物业集团调研国企东关小区“物业制度公开”情况。

对加快地方融资平台“城投转产投”改革转型的建议

党的二十届三中全会提出“加快地方融资平台改革转型的任务”，这是城投公司的首要改革任务。我觉得可以结合国有企业结构调整的任务，结合市县城投公司“国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域”的功能，落实三中全会精神。

结合这次临沂城发公司的调研，对党的二十届三中全会背景下市县级国企“城投转产投”改革思路做点思考，供大家参考。

(一)突出战略引领，完善顶层设计

鉴于城投公司的特殊身份，城投公司应时刻与国家及地方的政策导向保持一致，明确可为与不可为，否则将面临政策风险引发的财务风险甚至经营风险。这点临沂城发也是做得好的。开始他们是房地产公司，后来是城市发展公司，现在是城市运营服务商，任刚书记又把城投转型为产投，就更准确了。

受国家宏观政策和区域经济发展环境的影响，随着城投公司转型发展，其自身战略定位与目标、业务布局、组织管控等方方面面都需要进行调整，因此其亟须重新审视错综复杂的内外部环境，制定发展战略规划，发挥自身发展优势，抓住发展机遇，规避风险与不足，促进自身可持续发展。城投公司应该做好系统性、前瞻性的战略规划，从外部环境变化、行业发展的机遇与挑战、地方资源禀赋和区位条件以及自身资源能力的优势与劣势着手，制定公司未来的发展方向与目标，有序地谋划公司各项经营管理活动，从而全面增强公司经营管理活动的环境适应性，筑牢公司发展定力，提升其核心竞争力。

(二)明确功能定位，分类进行指导

站在企业层面，对集团二级及以下企业进行功能分类是明确经营目标和发展方向前提和基础。只有做好企业的功能分类和定位才能实施科学的管理，企业功能分类是推进国有资本布局、调整股权结构、企业经营业绩考核、核定企业负责人薪酬水平、完善工资总额管理、优化投资项目管理措施等的基础。县级城投公司的经营性质和功能定位要明确，大部分城投公司都具有投融资功能，但是这主要是从事公益性项目的投融资，经营性的收益往往难以保持，仅仅依靠政府财政拨款的发展模式已经不能适应新时代发展的需求，市县级城投公司需要另辟蹊径。

(三)服务城市发展，增强融资功能

资金保障是现代城市建设的重要条件，中小城市城投公司应该持续筹集资金，担负起促进城市功能优化完善的责任，只有融资能力强、资金充足，才能有效开展城市开发建设的相关投资活动。同时，中小城市城投公司应该准确把握政府意图，积极主动地查找市场经济现存疏漏，做出相应弥补措施，充分将筹集建设资金的职能和效果发挥出来。为此，城投公司要着力提升主体信用级别，提高融资效率，降低资金成本。一是推动资产及业务整合重组，做大做实做强资产，提升公司盈利能力和综合竞争力;二是利用好政府间接信用，持续获取政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持;三是主动与金融机构加强合作，与大型商业银行等签署战略合作协议，并且以金融创新为引领，更为灵活地改变筹资运营模式，不断优化融资结构，增加直接融资占比，促进与社会资本之间的深度合作，从而缓解企业融资压力。

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(四)优化产业布局，提升经济实力

中小城市城投公司应该坚持有所为、有所不为，明确发展定位，在做专做强主业的基础上实现多元化发展。首先，在发展模式上遵循数量少、质量精的原则，以市场化经营为战略方针，充分挖掘现有产业的潜力，促进核心竞争力稳步提升，打造明确、清晰的盈利模式，增强“自循环”滚动造血能力。例如在片区开发板块重点推进产城融合模式升级，积极探索“特色小镇、产业新城”开发模式，打造片区产业集群，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变;房地产开发板块着力构建业务体系，推进开发资质升级与物业混改，培育项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设;城市资源板块着力打造城市公共资源运营平台，加大对城市资源的进一步整合，形成城市开发、建设、运营全产业链的运营体系。其次，在发展路径上，围绕自身主业推动相关业务多元化。例如传统的开发建设业务，可以围绕委托代建业务逐步增加设计、监理等业务，掌控工程咨询各个关键环节，推进EPC一体化模式升级;同时，向下介入建材生产、流通等领域，打造完整产业链条。此外，城投公司还应立足自身资源禀赋，积极拓展新兴产业。例如可以适当涉足生态环保、体育事业、国民健康、文化旅游等领域，培育新的经济增长点，带动上下游产业链快速集聚，实现国有资本保值增值。

(五)抢抓政策机遇，拓展产业链条

我国重要报告指出，要“推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。近年来，国内众多城投公司主动顺应发展趋势，跟进绿色低碳发展，开辟持续增长赛道，推进深度转型与发展。例如有的城投公司参与供水服务、排水服务以及环境改善等业务，对地方垃圾、污水处理等相关企业进行重组整合，充分发挥其资源优势;有的城投公司拓展环保地产发展空间，一方面保持传统优势业务持续增长，另一方面积极引入战略投资者进行投资，致力打造全新的投融资平台。

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李锦与临沂企业家交流体会。

(六)强化资本运作，增强发展活力

市县城投公司可以围绕资源发掘、资源注入、资源整合、资源变现等几方面，因企制宜地选择资产重组、收购兼并、上市等资本运作方式，构建资源资产化、资产资本化、资本证券化的有效循环，逐步实现从资产型融资平台向资本型投融资平台转变。在具体转型时，城投公司应秉承同业规定、精简高效、兼并重组、增强实力的基本原则，重新进行子集团或者子公司的组建。同时，大力争取城市资源注入，划入国有股权，将无效资产彻底剥离，最后将核心业务进行归并，缩减管理层级，实现资源高度集聚化。然后，结合具体的市场融资需求，进一步明确母子公司各自的功能定位，对母子公司进行功能再造，客观分析公司的内外部环境，进而总结出自身的长处和短处所在，精准捕捉外部的一切机会，并排查安全威胁，重新规划业务布局和业务发展战略，让各产业协调发展，从而为持续融资打下坚实基础。再次，要创新投融资模式。一是科学合理使用基础设施建设资金，争取更多财政资金、政策性资金的支持，减少自身债务压力。比如政府专项债坚持资金跟着项目走，重点投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、能源、水利等九大方向。对此，城投公司应该积极用好地方政府债券，扩大有效投资，积极参与成熟项目的挖掘、策划、储备，并建立严格的项目管理体系，加快项目开工建设，以市场化方式成为基础设施领域的开发建设商。同时，积极争取国家政策性开发性金融工具的支持，发挥其成本低、期限长、容易获得银行或专项债的配套资金支持等优势，为城投公司带来新的增量资金。二是积极改善融资结构，结合公司转型发展规划，制定中长期融资计划，提高企业主体信用级别，创新融资方式，借力资本市场，扩大直接融资规模及比例，尝试上市、混改、产业基金等股权融资方式，用好ABS资产证券化、基础设施指标设置、过程管理、结果应用，探索员工持股、超额利润分享、项目跟投等中长期激励方式，将个人收入与公司经济效益、创造价值能力密切挂钩，调动干部、员工的积极性、主动性和创造性。四公司应规范法人治理结构及组织架构，明确部门划分及岗位职责，规范财务管理制度，建立财务预决算体系，完善财务预警机制等内控管理体系。在公司管理方面，应改变以往的行政化管理方式，建立市场化决策机制及考核激励机制，面向社会公开遴选具有优秀能力的人员加入公司团队，打造高素质专业化管理团队，促使城投公司的运营能力和盈利能力都能得到提升。在公司经营方面，城投公司应根据自身战略规划，聚焦主责主业，将基础设施建设及运营、产业投资作为核心业务，并围绕核心业务深入布局，拓展新业务。

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8月13日，李锦在临沂东关小区了解城投物业公司安全监控情况。

(七)分类考核，完善考核机制

在当下城投转型的关键时期，地方政府作为城投企业的出资人，应积极支持、统一协调将可整合注入的“三资”(资源、资产和资金)注入城投企业，尽可能地给予城投企业市场化的项目以支持其转型发展。由城投企业以国有市场化主体的角色发挥经营优势，提升地方资源的配置效率，放大资源、资产经济效益，最终实现资源有偿、资产盘活、资本升值、资金流动目标。这是另外一套话，暂且不表。单从监管角度考虑，需要强调改变以前一刀切的做法，在企业功能分类的基础上，对不同功能定位的企业制定有效的考核指标和考核办法，从而达到公平有效的考核结果。1.企业经营绩效考核按照国有资本的战略定位和发展目标，对不同功能类别的企业应注重差异化的考核重点，科学设定经营业绩考核指标及其权重，以实施精准的分类考核。2.负责人经营目标考核在功能定位基础上，对不同类别的公司，突出不同考核重点，合理设置企业负责人的差异化考核指标及权重。考核结果作为企业负责人绩效年薪计算依据。

“国资保发展，发展靠产业”，随着经济社会进入了高质量发展阶段，转型需求愈发迫切，国资国企从“城投时代”迈向“产投时代”已经由认识转向行动。国企以怎样的方式和路径来引领产业发展，成为新一轮国资改革发展亟待破解的课题。全国各地都在做了，临沂也在行动。

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在临沂古城调研。

在讲课之前做了一点调研，讲课中讲了我讲的这些看法，认为临沂的做法是因地制宜的，是符合三中全会精神的。

当然，我也不是说临沂的国企改革就是搞得多好了。很多城投公司的困境，他们都遇到了。在自主经营、增加内生动力、高素质职业经理人团队、加强现代企业治理结构、治理亏损点方面，都有很大的提升空间。

我到这里来了，知道他们在学习二十届三中全会精神时，能联系实际，向有希望的新路走。向人们报告市县级国企学习三中全会联系实际的情况。

在进一步全面深化改革中，相信地方政府能通过产业结构调整，在2029年前，实现城投公司的产业化转型;长期来看，从发展功能定位、产业布局、项目投融资、组织效能提升、现代企业制度建设、风险管控等方面重塑企业“基因”，培育发展为“有机生命体”，以不断巩固核心功能，提升企业的核心竞争力，实现城投公司可持续健康发展。

相信市县级城投公司在学习理解二十届三中全会精神时，抓住机遇，主动作为，在国家发展和改革的大变局中找准功能定位、发挥优势、突破瓶颈、创新求变，实现高质量转型发展。

写到这里，同样希望二十届三中全会提出的对国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域，能够得到更充分的重视。

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